换言之，在违建增量情形下，当城乡规划主管部门作出责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，需要强制拆除的，应适用《批复》规定，即根据城乡规划法第65条、第68条和行政强制法第25条、第34条、第37条和第44条等规定直接由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门或者乡、镇人民政府强制拆除。

这一行政权观念的最强表述可见于孔多塞与康德，两人都将行政作为法律大前提之下的小前提，仅仅是对立法者意志的执行。何为国会委员会？根据《天坛宪法草案》第51至54条，国会委员会由两院各选20名委员组成，在国会闭会之后，代行国会职权。

因此，行政机关具有自由裁量权，对于社会的自我保护是非常必要的。紧急命令权本为典型的行政专权，由国会委员会来作事先审查，就相当于使国会委员会成为实际上的行政机关，于是行政权的统一性实际上被两个对立的党派所分割，这对于行政效率的伤害当然是巨大的。至于对南方宣战，林肯也没有事先经过国会的同意。这就给了大总统相当大的空间来处理国内突发事项。《临时约法》通过不久， 1912年3, 月10日，袁世凯在北京宣誓就职临时大总统后，当即发布大赦令：凡自中华民国元年三月初十日以前，我国民不幸而罹于罪者，除真正人命及强盗外，无论轻罪重罪，已发觉未发觉，已结正未结正者，皆除免之。

林肯在南方若干州终止了人身保护令的适用，这本身明显是违宪的。就总统的赦免权力而言，梁启超排除了大赦权力，而在剩下的方面也基本排除了国会的参与。我们在今天当然可以事后诸葛亮式地为双方的极端行为感到遗憾，但如果因此而替中国自惭形秽，甚至将之归结于中国人文化与民族性的落后，却是缺乏世界历史知识的过分反应。

国民党之所以如此反对紧急命令权与紧急财政处分权，与其在1913年的遭遇密切相关。因为政府的目的既然是尽可能地保护所有的人，只要能够证明无害于无辜者，即使有罪的人也可以得到饶恕。《临时约法》规定人民有言论、著作、刊行、书信秘密等自由，又规定即便在非常紧急必要时，也只能以法律限制之。在《国民党宪法主张全案》中，更无只字片语涉及总统的大赦、特赦、减刑、复权等权力。

有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。因此，本文选择将笔触集中到那些引发分歧乃至争议的权力上去，而对具有共识的部分，不作赘述。

他的宪法主张可见于其1913年10月16日提交给众议院的总统咨文。这就从原理上抹掉了行政权内部所包含的复杂性。1911年12月26日，孙中山、黄兴、陈其美、宋教仁等人在上海开会商讨政体选择，会上宋教仁的议会制主张与孙文的总统制主张即发生了冲突。对于外交权，袁世凯提出的理由是外交贵秘密，贵神速，因而不适合国会来处理。

而政府，不过为执行同意以求达此目的之机关耳。[8]按照这一看法，人民本身并不是法条主义者，他们会根据专权的行使效果来做出自己的判断。面对内外危机，袁世凯要求获得更大的行政权力。称之为议会中心主义宪法，并不过分。

更重要的是，《约法》的附则部分又规定，立法院未成立之前，由参政院代行其职权。在第91条关于紧急财政处分权的规定下，他又指出：此条与五十三条同一旨趣，皆所以救宪政之穷，求行政之敏捷也。

本文将之翻译成专权是基于如下考虑:第一,是与一般意义上的特权(privilege)相区分;第二,也是为了突出这一权力本身所包含的某种超越常规法律的性质。对外权力（即洛克所称的（federative power）因存在大量前法律的自由裁量权，因而也往往具有行政专权的色彩。

新约法将袁世凯的权力推向高峰。因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格和呆板地执行法律反会有害（例如，邻居失火，不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延），而一个人的一桩值得嘉奖和宽恕的行动，由于法律不加区别，反而可能受法律的制裁，因此统治者在某些场合应当有权减轻法律的严峻性和赦免某些罪犯。北美独立革命后未发生革命派内部的相互清洗,但这是有其独特条件的:这场革命首先是独立革命,而且独立的结果是产生十三个新国家,因而并没有什么最高权力可供争夺,它们之间的联合是后来的事情。袁世凯也曾多次越出《临时约法》界限而发布命令。[22]在这里，对命令的要求需以法律或法律委任为前提。君主的尊荣，无疑是促进行政权行使效果的重要因素。

康梁二人都比较赞赏普鲁士-德国的赶超体制。革命或改革本身的目标是要建立对行政专权的约束，但要在剧烈变迁的政治环境中维持秩序，却又需要强大的行政权力。

但就非常事变的内涵与外延来说，其解释权还是掌握在袁世凯个人的手里，可大可小，可伸可缩。1912年2月14日南京临时参议院全票选举袁世凯为临时大总统后，给袁世凯的电报中还称袁为世界之第二华盛顿，中国之第一华盛顿，[27]正是在这种气氛之下，袁世凯的违宪行为被轻轻放过，而没有引发宪政争议。

事实上，袁世凯一直不愿承认南京临时政府的建立是共和的开端。如在谈到紧急命令权时，他批评了法国的做法，而强调德国诸邦的先例。

[2]参见海纯良:《清末新政与外蒙古独立》,载《内蒙古民族大学学报》(社会科学版) 2009年第1期;赵云田:《清末民国中央对蒙藏施政研究述评》,载《中国藏学》2004年第4期;赵云田:《清末边疆新政研究述评》,载《清史研究》2002年第3期。造成这种对立的根本原因，在于1911-1912年的大妥协所造成的新旧势力共治结构的不稳定性。新政时期一些过激的手段反而触犯了边疆少数民族上层分子的利益，从而引发不满。[4]参见Condorcet,De la nature des pouvoirs politiques dans une nation libre,0in Oeuvres, ed1,A Condorcet O.Connor and M.F Arago,Vol.10, Paris: Firmin Didot Freres, 1847, p.595,康德的论述,参见李秋零主编:《康德著作全集》(第6卷),张荣、李秋零译,中国人民大学出版社2007年版,第323-324页。

[4]但这种理念本身与现实却并非严格对应。相比之下，国民党通过开会制定的《国民党宪法主张全案》，更是进一步削减了总统行使的行政专权。

[18]《临时约法》规定的总统，并非典型的议会制政府之下的虚位元首，因为《临时约法》一方面模仿美式总统制，赋予总统相当大的实权。参见赵晓耕、何莉萍:《法治理想与现实的反差——姚荣泽案的法学思考》,载《河南社会科学》2006年第5期。

因此，国会中的国民党人对于袁世凯政府脱离国会控制的财政处分行为心有余悸。[48] 马光仁主编:《上海新闻史》(1850-1949),复旦大学出版社1996年版,第428页。

这一名词本身隐含着一种立法至上主义的视角，让人误以为行政权不过是立法机关意志的运用。《全案》初稿纲领九一开始规定紧急命令，必求国会之允诺，[34]但国民党很快便作了修正，彻底删除了纲领九，并说明其理由：国事多难之秋，无紧急命令权，固属危险。[36]在我看来，国民党人在外交事务上给予总统以更多自由裁量权，非出于其理论原理，而是与1913年中国所处的国际政治环境密切相关。新共和党较为亲国民党，进步党内的一些骨干分子也与国民党意见相近，最终结果是宪法起草委员会议决的《天坛宪草》之内容多为该党（国民党）从来所主张之意见。

由于人数较少，国会委员会在行使国会职权的时候，实际上有可能成为一个实际上的内阁，对具体的行政事务提出自己的意见。例如1913年的癸丑报灾即由袁世凯以一系列命令造成。

然而，两百多年来，总统的权力日益增大，实际上已经越出了原有的宪法体制。而只有在那些动态的争议中，我们才能深入把握各派政治势力对于行政专权的理解。

[25]换言之，在袁世凯看来，南京临时政府的建立还不能说是民国的开始。专制初除之际，有紧急命令权，将流于滥用，尤为危险，且前者尚有补救之法，后者乃终于不可收拾，两害相权，宜取其轻。